Op 14 september jl. diende de Europese Commissie (EC) een voorstel in dat dwangarbeid wereldwijd moet tegengaan. Het uitvoerend orgaan van de EU wil alle producten waarvoor mensen gedwongen worden te werken uit de Europese markt halen. Hierbij gaat het zowel om producten die gemaakt zijn met dwangarbeid van staatswege, zoals bijvoorbeeld gebeurt bij de Oeigoeren in Xinjiang, als om producten waarbij private bedrijven mensen tot arbeid dwingen.
De EC ziet goed dat het terugdringen van dwangarbeid hoognodig is. Uit recente cijfers van de ILO blijkt dat wereldwijd ongeveer 28 miljoen mensen onder dwang werken. Vijf jaar geleden lag dit aantal nog op 25 miljoen, dus er is een zorgelijke, toenemende trend. De praktijk voor de slachtoffers beschreven we onder meer in ons rapport Spinning around workers’ rights (2021): textielarbeiders in Tamil Nadu, India maken extreem lange werkdagen zonder voldoende betaald te krijgen, en op weigeren van werk – als arbeiders dit al aandurven – volgt intimidatie, het inhouden van loon, ontslag, en soms geweld.
Het is onwaarschijnlijk dat de voorschriften voldoende zijn om dwangarbeid effectief uit te bannen.
Het ingediende voorstel is dan ook een stap in de goede richting. Met de verordening krijgen de lidstaten uitgebreid voorgeschreven hoe ze de regels moeten implementeren. Maar het is onwaarschijnlijk dat de voorschriften voldoende zijn om dwangarbeid effectief uit te bannen.
Kijk ter vergelijking naar de Verenigde Staten, waar al langer regels bestaan voor het weren van met dwangarbeid gemaakte producten. De wet geeft daar ruimte voor twee benaderingen. De eerste is de zogenoemde Withhold Release Order: producten van bedrijven of plekken waarvan op basis van beschikbare informatie wordt aangenomen dat er gedwongen arbeid is, worden tegengehouden bij de grens. Hiervoor geldt een relatief lage bewijslast. De douane stuurt daarna de goederen terug of, indien de situatie verbetert, laat ze alsnog toe.
In het voorstel wordt minder gezegd over wat er voor de slachtoffers van dwangarbeid geregeld is.
Bij de tweede optie is de sanctie zwaarder – producten worden vernietigd of geconfisqueerd door de VS – en geldt een aanzienlijk hogere bewijslast. Wellicht niet verrassend dat het merendeel van de zaken uitdraait op een Withhold Release Order. De regelgeving zoals die nu in Europa is voorgesteld geeft alleen de optie van een zware sanctie, waarvoor de drempel hoog ligt. Voor civil society en andere actoren die bewijs willen indienen zal het lastiger zijn om in Europa goederen geweerd te krijgen.
Hiernaast ligt de nadruk van de Europese regelgeving, net als die in de VS trouwens, op het uitdelen van sancties aan de daders. In het voorstel wordt minder gezegd over wat er voor de slachtoffers van dwangarbeid geregeld is. Er mist een uitgewerkte vorm van Access to remedy, dat terecht een belangrijk onderdeel vormt van de UN Guiding Principles en de OECD Guidelines voor multinationale ondernemingen. De EC had dit onderdeel meer belang mogen geven.
Zo lang bedrijven niet hun keten in kaart brengen en er publiek over rapporteren is er een groot risico dat dwangarbeid onopgemerkt blijft.
Ook focust het Europese voorstel op individuele economische entiteiten zoals bijvoorbeeld fabrieken, in plaats van de gebieden waar fabrieken zich bevinden. Bij een regio als Xinjiang leidt dit tot problemen, omdat auditors vaak geen of slecht toegang krijgen tot de fabrieken. Wat dreigt is een waterbed-effect, waarbij productie zich verplaatst tussen fabrieken in een gebied. Het zou dan een betere optie zijn om alles uit het gebied te verbieden, in plaats van alleen uit de fabrieken waarover specifieke informatie is ontvangen.
Ten slotte is er voor het functioneren van de regelgeving nodig dat bedrijven inzicht geven in hun keten, als onderdeel van hun due diligence. Zo lang bedrijven niet hun keten in kaart brengen en er publiek over rapporteren is er een groot risico dat dwangarbeid onopgemerkt blijft. Aanvullende wetgeving op nationaal en Europees niveau zou ervoor zorgen dat we niet langer beperkt zicht hebben op wat zich in toeleveringsketens afspeelt.
Dat de EC stappen onderneemt tegen dwangarbeid is positief. Maar er zal meer voor nodig zijn om de bestrijding op grote schaal effectief te laten zijn. En het voorstel toont eens te meer dat het tijd is voor bredere wetgeving: verplicht due diligence op het gebied van milieu en mensenrechten, voor alle bedrijven.
